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高校的法律地位是什么?

行政權(quán)力、司法權(quán)力應(yīng)否介入?高校的自主管理權(quán)有多大?國家許可學(xué)位和學(xué)歷制度是否公平?

    中央美術(shù)學(xué)院兩名學(xué)生因作弊被開除學(xué)籍，目前其中一名學(xué)生已經(jīng)向法院提起行政訴訟，請求北京市教委撤回《學(xué)生申訴處理決定書》，而學(xué)校作為第三人參與了訴訟。

    這個(gè)案件背后涉及到的不僅僅是開除學(xué)生學(xué)籍如此簡單，包括教育行政管理、高校自主管理、教育與社會誠信等一系列法律與社會問題都值得思考。在作弊逐漸產(chǎn)業(yè)化的今天，此次判例將對如何用法律來規(guī)范國家考試這一問題起到標(biāo)本作用，另外也會對高校這個(gè)特殊權(quán)力機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限大小做出衡量。

    此前不乏被媒體曝光的高校開除學(xué)生事件，訴諸法律的也有許多，勝負(fù)更有。但這些案例也提出了諸多問題：開除學(xué)生學(xué)籍是否剝奪了學(xué)生的受教育權(quán)?高校的自主管理權(quán)究竟有多大權(quán)力?其和行政權(quán)、司法權(quán)的沖突如何化解……

    歸根結(jié)底，在法律中高校的地位比較特殊，法律賦予了它一定的權(quán)力。它在和學(xué)生的關(guān)系、和行政主管的關(guān)系、和企業(yè)的關(guān)系中扮演著不同的角色，從而導(dǎo)致了不同的矛盾，這些矛盾也是引發(fā)一系列高校問題的癥結(jié)所在。

　　事件回放

    11月1日，中央美院學(xué)生訴北京市教委案件在西城區(qū)法院第7法庭進(jìn)行了公開審理，庭上原告(學(xué)生)、被告(北京市教委)以及第三人(中央美術(shù)學(xué)院)對相互提交的證據(jù)進(jìn)行了質(zhì)證，并且就焦點(diǎn)問題進(jìn)行了訴辯。

    2007年1月20日上午，中央美院學(xué)生陳晨(化名)在中央美院的研究生入學(xué)考試(政治科目)中，攜帶電子設(shè)備進(jìn)入考場，隨后被監(jiān)考老師發(fā)現(xiàn)。就此事，在經(jīng)過學(xué)生聽證后，中央美院作出了開除陳晨學(xué)籍的決定。此后，陳晨向美院提出申訴，被駁回，又向北京市教委申訴。8月26日，北京市教委維持美院決定。陳晨不服北京市教委的處理決定于10月中旬，起訴了北京市教委。

　　交鋒：能不能開除

    中央美院在開除學(xué)生時(shí)，依據(jù)的是我國教育法、《國家教育考試違規(guī)處理辦法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》和《中央美術(shù)學(xué)院學(xué)生違紀(jì)處分條例》，以及教育部學(xué)生司《關(guān)于嚴(yán)肅處理全國碩士研究生招生考試作弊考生的補(bǔ)充通知》。

    教育法第二十八條規(guī)定，學(xué)校有權(quán)“按照章程自主管理”，有權(quán)“對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”。

    這一條明確了高校的自主管理權(quán)，同時(shí)也賦予了高校對學(xué)生實(shí)施獎(jiǎng)懲的權(quán)力。

    “只要高校內(nèi)部的校規(guī)沒有違背教育法或者其他法律法規(guī)，各個(gè)學(xué)校按照自己的情況實(shí)施處分是完全可以的?！敝醒虢逃茖W(xué)研究所學(xué)校教育研究部研究員詹萬生說，“但開除學(xué)籍的處分對于學(xué)生難免有些嚴(yán)厲”。

    德育專家詹萬生提倡對違紀(jì)學(xué)生以教育入手，而不是懲治，“高校的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是教育家，不是政府官員，對于犯錯(cuò)誤的學(xué)生動輒開除，這不是教育，而是懲治”。

    原告陳晨的代理人中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院副教授吳華稱：“學(xué)校應(yīng)該重在教育，而不是輕易開除學(xué)生，違反了高?！逃_導(dǎo)，治學(xué)育人’的宗旨。”

    另外，也有專家提出學(xué)校開除學(xué)生是侵犯了學(xué)生的受教育權(quán)，按照教育法第九條的規(guī)定，我國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，中央美院在行使自主管理權(quán)時(shí)，也違背了教育法的規(guī)定。

    但來自網(wǎng)絡(luò)上的觀點(diǎn)更多的集中在支持中央美院的做法上，有網(wǎng)友發(fā)表評論說：“考試作弊被查處居然還有理了

    中央美院代理人、中國青年政治學(xué)院副教授周澤認(rèn)為，高等教育領(lǐng)域存在的學(xué)生考試作弊現(xiàn)象是一個(gè)十分值得警醒的問題?？荚囎鞅滓呀?jīng)產(chǎn)業(yè)化，作為治本之道，在對學(xué)生加強(qiáng)教育的同時(shí)，嚴(yán)肅處理作弊者是必要的?！皩Ρ婚_除學(xué)生會比較殘酷，但對于整個(gè)社會誠信的建設(shè)卻是有利的?！敝軡烧J(rèn)為，對學(xué)生的同情是一回事，學(xué)生為自己的行為承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任是一回事。

    就“剝奪受教育權(quán)”的說法，北京理工大學(xué)高等教育研究所楊東平教授持反對意見，他對本報(bào)記者說：“對于學(xué)生而言，受教育權(quán)等同于入學(xué)機(jī)會。入學(xué)之后，學(xué)生自己未珍惜，發(fā)生違紀(jì)問題，受到處分不能責(zé)怪學(xué)校。因?yàn)閼吞幾鞅椎膶W(xué)生本身就是一種教育?！?BR>  困惑：自主權(quán)被多方影響

    “本案反映了目前全國高校所普遍面臨的困境：一方面，學(xué)生作弊防不勝防，不采取有效手段予以教育和制止，將使學(xué)校對學(xué)生的管理難以進(jìn)行下去;另一方面，教育行政主管部門對學(xué)校處理學(xué)生又做出了一系列近乎苛刻的規(guī)定，在教育行政部門的嚴(yán)苛要求下，會妨礙高校對學(xué)生進(jìn)行有效的管理和教育，最終傷害到的將是教育事業(yè)的健康發(fā)展和社會合格人才的培養(yǎng)?！敝軡烧J(rèn)為。

    美院事件中，監(jiān)考人員將作弊學(xué)生的電子設(shè)備混裝在一起，致使事后很難將其中的電子設(shè)備一一對應(yīng)。被開除學(xué)籍的一名學(xué)生就咬定沒有電池的那個(gè)電子設(shè)備是自己的，沒有電池就意味著該設(shè)備無法開啟，所以該學(xué)生是否實(shí)施作弊行為尚存爭議。

    對于關(guān)鍵證據(jù)的保存，周澤認(rèn)為監(jiān)考人員不是專業(yè)的執(zhí)法人員，不可能像要求專業(yè)執(zhí)法人員一樣去要求監(jiān)考人員，以此標(biāo)準(zhǔn)去要求教學(xué)管理人員是不現(xiàn)實(shí)的。

    這個(gè)問題并不是只有在考試過程中，在高校頒發(fā)學(xué)位、紀(jì)律處分等各方面都有所涉及，這往往容易導(dǎo)致高校在參與訴訟過程中往往很難拿出有利的證據(jù)。

    田永訴北京科技大學(xué)案和北京大學(xué)的劉燕文學(xué)位訴訟案例就是典型。

    前者學(xué)生對高校提起的行政訴訟確立了高校具有行政主體資格的原則，而后者則更具有代表性。劉燕文認(rèn)為北京大學(xué)未頒發(fā)其博士學(xué)位的做法不妥，北京市海淀法院審理了劉燕文案件，并且判決劉燕文勝訴。然后學(xué)校不服，提出上訴，上一級法院發(fā)回重審，一審法院以超過訴訟時(shí)效為由不予受理。

    在這個(gè)案件中，劉燕文對于校級學(xué)位委員會的決定不服，關(guān)于學(xué)位的評價(jià)司法機(jī)關(guān)很難作出裁判，這也引出一個(gè)問題：司法是否應(yīng)該介入高校的自治中?

    楊東平教授認(rèn)為，學(xué)術(shù)的評價(jià)屬于高等院校的自主管理權(quán)，法院受理也妨礙了高校的自主權(quán)，國外也沒有法院受理的慣例，此類案件法院就不應(yīng)該受理。

    在開除學(xué)生的處理上，司法介入確實(shí)也同高校的自主管理權(quán)沖突。北京市一個(gè)基層法院行政庭的法官也一直在思考這個(gè)問題，高校擁有獨(dú)立的裁判權(quán)和管理權(quán)，按照國際上的慣例，法院不應(yīng)予以受理;但有法律規(guī)定學(xué)生可以起訴，審理結(jié)束后，執(zhí)行難又是個(gè)問題，同時(shí)還會導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。

    但是也有專家認(rèn)為，司法介入非常必要。由于大學(xué)明顯行使著實(shí)際的裁判權(quán)和處分權(quán)，這樣的權(quán)力能夠給學(xué)生帶來直接的影響，所以在涉及到學(xué)生的權(quán)利(包括他能否獲得學(xué)位，受到處分是否畸重等方面)時(shí)，應(yīng)該由法院作為中立的第三方對相關(guān)決策的合法性作出審查和裁判，從而使糾紛得到公正的解決。

    另一方面，行政權(quán)力的介入也在影響著高校的自主管理權(quán)。

    “一個(gè)學(xué)校的招生指標(biāo)由教育行政部門下達(dá)，學(xué)位證書和畢業(yè)證書要經(jīng)過教育部門認(rèn)可，這都是學(xué)校行政機(jī)關(guān)化，從而被視為特殊權(quán)力機(jī)關(guān)的原因。殊不知，這正是行政權(quán)對高校自治權(quán)利的侵蝕?！敝軡烧f道。

    美院事件中，若陳晨不服中央美院的處分決定，可以向北京市教委申訴。于是就導(dǎo)致北京市西城區(qū)法院在審理此案中，雖然被告是北京市教委，但實(shí)際上審查的卻是中央美院開除陳晨的行為是否合法，作為第三人的中央美院承擔(dān)了更多的舉證、質(zhì)證責(zé)任。

    而北京市教委每年接到學(xué)生的申訴就達(dá)30多起，其中有10多起起訴到法院。一位業(yè)內(nèi)人士頗感煩惱，“為什么學(xué)生不直接去起訴學(xué)校”!

    “實(shí)際上，高校應(yīng)該有更大的自治空間，對學(xué)生的處分是一個(gè)內(nèi)部管理問題，上級主管部門行政權(quán)力的侵入對高校的自主管理是一種破壞?！睏顤|平認(rèn)為。
難題：誰來限定自主權(quán)范疇

    按照周澤的理解，高校其實(shí)就是一個(gè)特殊的工廠，學(xué)生是產(chǎn)品，學(xué)歷和學(xué)位證明只是貼在產(chǎn)品上的商品標(biāo)簽，而產(chǎn)品的質(zhì)量是否合格是工廠自己的事，工廠比誰都會更關(guān)心自己產(chǎn)品的質(zhì)量，畢竟產(chǎn)品是要接受社會以及市場的檢驗(yàn)。

　
　這是對高校和學(xué)生關(guān)系的形象理解，來自學(xué)界的觀點(diǎn)普遍把高校看作一個(gè)特殊權(quán)力機(jī)構(gòu)，是依據(jù)公法設(shè)立的公益性機(jī)構(gòu)，從這個(gè)角度來講，高校的公益性要遠(yuǎn)高于它的其他特性。

    北京大學(xué)公法研究中心教授湛中樂接受本報(bào)記者采訪時(shí)說，高校在各種關(guān)系中，扮演的角色也不同，既是行政主體，也是行政相對方，還是民事主體。

    高校的這種身份轉(zhuǎn)換也衍生出了許多問題，不僅包括學(xué)生管理制度、此前媒體普遍關(guān)注的“高校賣地”問題，甚至學(xué)生在訴諸法律時(shí)，高校的主體資格也會影響到學(xué)生的直接權(quán)益。

    對于學(xué)校在對學(xué)生的管理中產(chǎn)生的糾紛，司法實(shí)踐中的主要做法是將高校作為行政主體，周澤認(rèn)為將高校界定為民事主體更能反映學(xué)校的實(shí)際地位和性質(zhì)，維系高校與學(xué)生關(guān)系的，是一種特殊的契約，對于學(xué)生來說，進(jìn)入一個(gè)學(xué)校就意味著接受學(xué)校規(guī)章制度的約束。遵守學(xué)校規(guī)章制度是學(xué)生對學(xué)校不言而喻的承諾，學(xué)校根據(jù)學(xué)校的規(guī)章制度對學(xué)生進(jìn)行管理，是一種權(quán)利而不是權(quán)力。教育法中規(guī)定學(xué)校的自主管理權(quán)也是作為“權(quán)利”來規(guī)定的。

    在和學(xué)校的對抗中，學(xué)生是弱勢群體，若學(xué)生的合法權(quán)益受到損害后，在目前的高校體制內(nèi)很難找到救濟(jì)的途徑，所以有必要保護(hù)學(xué)生的權(quán)益。但是另一方面是高校的自主管理權(quán)不容破壞，而且高校也擁有一定的裁量權(quán)和管理權(quán)，兩方博弈也造成了高校管理學(xué)生的諸多難題。

    高校擁有自主管理權(quán)，也就擁有自由裁量權(quán)，但是這個(gè)權(quán)力有多大，一直是學(xué)界爭議的焦點(diǎn)?！胺墒欠駪?yīng)當(dāng)就一些基本的問題劃出一條底線，且又該劃在哪里?”湛中樂說道，“學(xué)校可以開除學(xué)生，但是必須要有嚴(yán)格的法律法規(guī)來界定，我國法律中恰恰沒有一個(gè)明確的界定”。

    高校自主管理權(quán)帶來的矛盾只能寄希望于司法解釋和立法的明確確定。

    周澤建議各個(gè)學(xué)校都應(yīng)該建立一個(gè)有學(xué)生代表、老師代表和學(xué)校管理者參與的委員會，專門就學(xué)生違紀(jì)這樣的問題進(jìn)行處理，并且學(xué)校要嚴(yán)格按照規(guī)定辦事，給與受到處分的學(xué)生申訴和聽證的權(quán)利?！敖o與學(xué)生什么樣的處分，只需要由學(xué)校內(nèi)部決定。對學(xué)校開除學(xué)生這樣的事，教育行政部門和司法部門根本不應(yīng)該干預(yù)?！?

    另外，目前我國民辦高校存在許多問題，包括有些學(xué)校沒有授予學(xué)位的權(quán)利，有些學(xué)校的文憑國家不承認(rèn)。引起這些問題的原因要?dú)w結(jié)到制度層面，國家學(xué)位制度和國家學(xué)業(yè)證書制度也造成了公立高校和非公立高校的不平等地位。湛中樂認(rèn)為，目前我國實(shí)行的是國家學(xué)位制度和國家學(xué)業(yè)證書制度，國家在學(xué)校教育中起著主導(dǎo)作用，高校的自主權(quán)存在著較大的限制。但隨著我國教育水平的提高和國際交往的日益增多，建立大學(xué)學(xué)位制度的呼聲也越來越高。

    “由于行政權(quán)力的干預(yù)，高校被分為三六九等。但對于高校來說，其學(xué)歷和學(xué)位絕不應(yīng)以國家承認(rèn)不承認(rèn)來確定其價(jià)值?！敝軡烧J(rèn)為，學(xué)校其實(shí)就是一個(gè)人才生產(chǎn)單位，其產(chǎn)品取決于社會的認(rèn)可，而不應(yīng)該由國家以行政許可的方式賦予不同學(xué)校不同的地位和身份，從而不同學(xué)校的學(xué)生也被教育行政部門的行政許可而處于不同的地位。

    “對于國家來說，只需要從法律的層面對辦學(xué)設(shè)定具體的條件，并對照辦學(xué)條件去監(jiān)管學(xué)校是否符合要求就可以。凡是依法成立的學(xué)校，對其學(xué)歷、學(xué)位都應(yīng)該享有法律上的平等地位。國家不必要來特許哪個(gè)學(xué)校有頒發(fā)國家承認(rèn)的學(xué)歷、授予學(xué)位的資格。”

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